LEY N° 28611: LEY GENERAL DEL AMBIENTE

Por: Segundo Cruz Mercedes

Después de cinco horas de intenso debate a favor y en contra, en torno de cuatro observaciones planteadas a la Ley General del Ambiente por los gremios empresariales del país, el Pleno del Congreso de la República en su sesión vespertina del jueves, 12 de octubre, acordó finalmente insistir parcialmente en la Ley General del Ambiente, al haberse allanado a estas últimas cuatro observaciones planteadas.

Respecto de las dos primeras observaciones, acordó reformular la redacción del principio precautorio en concordancia con lo previsto en la Ley Marco de Gestión Ambiental, y en cuanto al tan discutido Artículo 147° que establecía la inversión de la carga de la prueba en materia ambiental en un proceso civil, se desistió de la insistencia, con lo cual a pesar que existan antecedentes del caso o responsabilidades legales atribuidas en un PAMA o un EIA, o que el daño ambiental pudo haber sido originado por una acción o hecho atribuible a un agente económico, no se presumirá la relación de causalidad entre éste y el daño ambiental. Por lo que el demandante, es decir un poblador o una comunidad, tiene que probar, asumiendo los costos que ello demande, que tal o cual empresa (pesquera, minera, cementera y otras) le ha afectado su salud o sus bienes (cultivos, ganado, etc).

Respecto de la tercera observación, se acordó allanarse aprobándose la reformulación del Artículo 150º.- Del Informe de la autoridad competente sobre infracción de la normativa ambiental, a fin de que la formalización de la denuncia por los delitos tipificados en el Título Décimo Tercero del Libro Segundo del Código Penal, requerirá de las entidades sectoriales competentes opinión fundamentada por escrito sobre si se ha infringido la legislación ambiental. La propuesta original establecía que para formalizar la denuncia penal no se requería informe previo de la autoridad sectorial competente, criterio compartido por la Fiscal de la Nación cuya opinión favorable expresa respecto del Informe previo "(...) un condicionamiento administrativo se constituye en un obstáculo a la realización de la Justicia." "La actuación del Ministerio Público no puede estar supeditada a la intervención de un órgano administrativo. El principio de legalidad y la defensa de los intereses públicos, exige que la persecución y sanción del delito, se realice con celeridad y eficacia (...)"

Asimismo, se acordó allanarse a la cuarta observación, referida a la segunda disposición complementaria de los Estándares de Calidad Ambiental y Límites Máximos Permisible, que precisaba que "En tanto no se establezcan en el país, Estándares de Calidad Ambiental, Límites Máximos Permisibles y otros estándares o parámetros para el control y la protección ambiental, son de uso obligatorio los establecidos por la Organización Mundial de la Salud (OMS), en caso que estos no fueran regulados, entonces se recurrirá a cualquier otra entidad internacional especializada en temas ambientales". Es indudable que, sin la debida gradualidad, la vigencia de esta disposición hubiese significado el cierre de muchas empresas, por lo que en la búsqueda de una solución equilibrada se justificaba ampliamente su reformulación, lamentablemente, el allanamiento y la redacción final (a fin de que los estándares internacionales sean simplemente de uso referencial), nos aleja de este equilibrio y nos condena a seguir gozando con un ambiente desequilibrado e inadecuado para el desarrollo de nuestras vidas.

Para nadie es un secreto que en algunos subsectores como pesquería, manufactura, vivienda y otros, aún después de 10 años no han fijado sus estándares o Límites Máximos Permisibles (LMP), a diferencia de otros como Minería y Energía que ostentan un gran avance sobre la materia. No cabe duda pues que esta excesiva lentitud sectorial beneficia a ciertos grupos empresariales que lejos de invertir en mejores tecnologías limpias para sus procesos productivos continúan evadiendo su responsabilidad socio ambiental, en perjuicio de millones de peruanos que tienen que respirar aire contaminado, consumir agua contaminada y vivir en suelos degradados.

Además, deberíamos tener en cuenta que para el caso de los Límites Máximos Permisibles, de acuerdo a nuestra legislación, su cumplimiento es exigible legalmente, de tal manera que si se carece de tales parámetros, aunque resulte evidente la contaminación y se asuma la carga de la prueba, lo más probable es que la empresa o persona natural que genera la contaminación termine exenta de toda responsabilidad legal. Por eso, más allá de cualquier enmienda legislativa cabría esperar que el colectivo empresarial tenga la misma fortaleza para ajustar o presionar a ciertos agremiados reacios a la adopción de mejores estándares ambientales.

Pese a sufrir estos recortes significativos, la Ley General del Ambiente, (compuesta por 154 artículos, 11 disposiciones sobre derechos y principios, y cinco disposiciones complementarias), marca un punto de inflexión en la evolución del derecho ambiental peruano, ya que no sólo deroga al desfasado Código del Medio Ambiente y los Recursos Naturales de 1990, sino que además, con un enfoque moderno incorpora numerosos aspectos positivos y novedoso que, sin duda, contribuirán al desarrollo sostenible de nuestro país, entre los cuales podemos resaltar los siguientes:

Se establece que para el diseño del marco tributario nacional se considere los objetivos de la Política Nacional Ambiental, de igual modo, para alcanzar el desarrollo sostenible del país, se precisa que las políticas de Estado integran las políticas ambientales con las demás políticas públicas. En tal sentido, los procesos de planificación, decisión y ejecución de políticas públicas en todos los niveles de gobierno, incluyendo las sectoriales, incorporan obligatoriamente los lineamientos de la Política Nacional del Ambiente (Artículos 4º y 10º)

Se incorpora mayores instrumentos de gestión ambiental los cuales podrán ser de planificación, promoción, prevención, control, corrección, información, financiamiento, participación, fiscalización, entre otros. Asimismo, se considera que la planificación y el ordenamiento territorial tienen por finalidad complementar la planificación económica, social y ambiental con la dimensión territorial, racionalizar las intervenciones sobre el territorio y orientar su conservación y aprovechamiento sostenible. El ordenamiento territorial ambiental es un objetivo de la descentralización en materia de gestión ambiental rigiéndose por sus normas legales respectivas y los principios contenidos en la presente Ley. (Artículos 17º, 20º y 22°)

Bajo un enfoque moderno se fortalece el aspecto preventivo de la gestión ambiental para lo cual se incluye, en el Sistema Nacional de Evaluación de Impacto Ambiental a toda actividad humana que implique construcciones, obras, servicios y otras actividades, así como las políticas, planes y programas públicos susceptibles de causar impactos ambientales de carácter significativo. (Artículo 24º)

Con el objetivo de abreviar el procedimiento de declaratoria de emergencia ambiental, se prevé que en caso de ocurrencia de algún daño ambiental súbito y significativo ocasionado por causas naturales o tecnológicas, el CONAM, en coordinación con el Instituto Nacional de Defensa Civil y el Ministerio de Salud u otras entidades con competencia ambiental, debe declarar la Emergencia Ambiental y establecer planes especiales en el marco de esta Declaratoria. (Artículo 28º)

Un aspecto importante es la utilización de distintos instrumentos económicos basados en mecanismos propios del mercado con el objetivo de incentivar o desincentivar determinadas conductas a fin de promover el cumplimiento de los objetivos de política ambiental. Dejando atrás el modelo punitivo y sancionador para el control de la contaminación, de magros resultados. (Artículo 36º)

Se fortalece de manera decisiva la participación ciudadana precisándose que "toda persona natural o jurídica, en forma individual o colectiva, puede presentar opiniones, posiciones, puntos de vista, observaciones u aportes, en los procesos de toma de decisiones de la gestión ambiental y en las políticas y acciones que incidan sobre ella, así como en su posterior ejecución, seguimiento y control." Asimismo, la participación ciudadana en las acciones de fiscalización ambiental bajo las siguientes modalidades: Fiscalización y control visual de procesos de contaminación; Fiscalización y control por medio de mediciones, muestreo o monitoreo ambiental; y Fiscalización y control vía la interpretación o aplicación de estudios o evaluaciones ambientales efectuadas por otras instituciones, es un aspecto bastante novedoso de la norma. (Artículo 46º, 130° y 134°)

Con un enfoque moderno, la norma: promueve la producción limpia en el desarrollo de los proyectos de inversión y las actividades empresariales; facilita y estimula la adopción voluntaria de políticas, prácticas y mecanismos de responsabilidad social de la empresa; promueve la adopción de normas técnicas nacionales, de calidad y ecoetiquetado; y, promueve el turismo sostenible (Artículos 77º , 78°, 80° y 81°)

Por primera vez, se regulan los servicios ambientales, a fin de que la Autoridad Ambiental Nacional promueva la creación de mecanismos de financiamiento, pago y supervisión de servicios ambientales (protección del recurso hídrico, la protección de la biodiversidad, la mitigación de emisiones de gases de efecto invernadero y la belleza escénica), para lo cual, el Estado debe establecer mecanismos para valorizar, retribuir y mantener la provisión de dichos servicios ambientales, procurando lograr la conservación de los ecosistemas, la diversidad biológica y los demás recursos naturales. (Artículo 94°)

Asimismo, se promueve, a través de una Comisión Nacional, los bonos de descontaminación, u otros mecanismos alternativos, a fin de que las industrias y proyectos puedan acceder a los fondos creados al amparo del Protocolo de Kyoto y de otros convenios de carácter ambiental. (Artículo 95º)

Con relación a las áreas naturales protegidas por el Estado, la norma, reconoce el carácter estratégico de dichas áreas para conservar la diversidad biológica y demás valores asociados de interés cultural, paisajístico y científico, así como por su contribución al desarrollo sostenible del país. Precisa que son de dominio público y se establecen con carácter definitivo. Reconoce el derecho de la sociedad civil a participar en la identificación, delimitación y resguardo de las ANP y la obligación de colaborar en la consecución de sus fines; el Estado promueve su participación en la gestión de estas áreas, de acuerdo a ley. Por lo demás prevé que las ANP deben figurar en las bases de datos del SINIA y apuesta por la conservación ex situ como un complemento para la conservación in situ. Finalmente, le da un plazo máximo de 180 días naturales a la Superintendencia Nacional de Registros Públicos a fin de implementar el Registro de Áreas Naturales Protegidas (Artículos 108º, 109° y Quinta Disposición Complementaria)

Se precisa, que la educación ambiental se convierte en un proceso educativo integral, que se da en toda la vida del individuo, y que busca generar en éste los conocimientos, las actitudes, los valores y las prácticas, necesarios para desarrollar sus actividades en forma ambientalmente adecuada, con miras a contribuir al desarrollo sostenible del país. Para cuyo efecto se encarga al Ministerio de Educación y la Autoridad Ambiental Nacional coordinan con las diferentes entidades del estado en materia ambiental y la sociedad civil para formular la política nacional de educación ambiental, cuyo cumplimiento es obligatorio para los procesos de educación y comunicación desarrollados por entidades que tengan su ámbito de acción en el territorio nacional, y que tiene como lineamientos orientadores (Artículo 127º).

Un aspecto crucial de esta reforma legislativa en materia ambiental tiene que ver con el fortalecimiento de la Autoridad Ambiental Nacional (CONAM), por ello, a partir de la vigencia de la norma, la Autoridad Ambiental Nacional no sólo ejerce funciones coordinadoras y normativas, sino también de fiscalización y sancionadoras (...). Es decir, participa de la fiscalización ambiental que comprende las acciones de vigilancia, control, seguimiento, verificación y otras similares, a fin de asegurar el cumplimiento de las normas y obligaciones ambientales. Asimismo el numeral 130.2 precisa "que toda persona, natural o jurídica, está sometida a las acciones de fiscalización que determine la Autoridad Ambiental Nacional (...), se establece un Régimen Común de fiscalización y control ambiental, desarrollando las atribuciones y responsabilidades correspondientes." (Artículos 50° y 130°)

En cuanto a las sanciones coercitivas, se recoge el tope máximo de Multa establecido por OSINERG, de 10,000 Unidades Impositivas Tributarias, y se establece otras como: el Decomiso, Paralización, Suspensión, Cancelación de Licencia, Clausura Parcial. Por lo demás, la imposición o pago de la multa no exime del cumplimiento de la obligación, por lo que de persistir el incumplimiento éste se sanciona con una multa proporcional a la impuesta en cada caso, de hasta 100 UIT por cada mes en que se persista en el incumplimiento transcurrido el plazo otorgado por la Autoridad Competente; con lo cual la multa no se congela incentivando un mayor cumplimiento.

Respecto de las medidas correctivas, la norma prevé: cursos de capacitación ambiental obligatorios, cuyo costo es asumido por el infractor y cuya asistencia y aprobación es requisito indispensable; adopción de medidas de mitigación del riesgo o daño; e imposición de obligaciones compensatorias sustentadas en la Política Ambiental Nacional, Regional, Local o Sectorial, según sea el caso. (Artículo 136º)

Se crea el Registro de Buenas Practicas y de Infractores Ambientales, a cargo del Consejo Nacional del Ambiente - CONAM, como parte del Sistema Nacional de Información Ambiental, con el objetivo de estimular las buenas conductas ambientales de toda persona, natural o jurídica (Artículo 139º)

Otro aspecto novedoso de la norma tiene que ver con la mala praxis profesional en materia ambiental, a partir de la fecha, existe responsabilidad solidaria entre los titulares de las actividades causantes de la infracción y los profesionales o técnicos responsables de la mala elaboración o la inadecuada aplicación de instrumentos de gestión ambiental de los proyectos, obras o actividades que causarón el daño. (Artículo 140º)

De otro lado, se mejoran los aspectos ligados a la responsabilidad por daños ambientales y se da un paso fundamental, al encargarle, al CONAM la propuesta de un sistema de garantía que cubra las indemnizaciones que pudieran derivar por daños ambientales. Del mismo modo, pone fin al incumplimiento de los compromisos de inversión ambiental, al establecer la obligatoriedad del agente económico para constituir una garantía a favor de la autoridad competente, mediante una o varias de las modalidades contempladas en la Ley del Sistema Financiero y del Sistema de Seguros y Orgánica de la Superintendencia de Banca y Seguros u otras que establezca la ley de la materia. (Artículos 142º y 149º)

Como hemos podido apreciar, la Ley General del Ambiente, contiene un conjunto de aspectos novedoso que sin duda, nos pone en el estándar de la legislación mundial en materia ambiental, evidentemente no somos Suiza pero tampoco merecemos vivir en un país con escasos niveles de calidad ambiental.

Definitivamente, hubiese sido imposible avanzar en esta reforma sin consensos mínimos, por eso, más allá de nuestras naturales divergencias, tenemos que felicitar el invalorable esfuerzo desplegado por el Congreso de la República a través de la Congresista Fabiola Morales, ex-presidenta de la Comisión Revisora del Código del Medio Ambiente y los Recursos Naturales; del Congresista Flores Vásquez, expresidente de la Comisión de Ambiente y Ecología; y del Congresista Walter Alejos, presidente de la nueva Comisión de Asuntos Andinoamazonicos, Afroperuanos, Ambiente y Ecología; y del concurso de la clase empresarial del país, de los especialistas sectoriales en los grupos temáticos, de los funcionarios del CONAM, de las ONGs, Asesores del Congreso y de la ciudadanía del interior del país que participo en más de 6 Audiencia Públicas.

No cabe duda, que a pesar de este importante avance normativo, el siglo XXI nos plantea algunos interesantes desafíos, por eso en el plano institucional necesitamos seguir avanzando en la consolidación de la Autoridad Ambiental Nacional. Para lo cual, unificar e integrar las distintas áreas sectoriales del Ejecutivo podría ser una opción válida en el mediano plazo, no sólo porque se mejora la credibilidad ante al ciudadanía, al dejar de ser juez y parte en el control y la fiscalización ambiental, sino porque además se evitaría la superposición, duplicidad y el desorden actual de la gestión ambiental pública, por lo demás se reduciría sustancialmente los costos de control e inspección tanto para el administrado como para el propio Estado.

Finalmente, debemos reconocer que la Ley General del Ambiente por si sola esta lejos de genera el cambio al que todos aspiramos, ésta definitivamente tiene que venir acompañada de un buen financiamiento y de un incremento progresivo del presupuesto público del CONAM, y, sin duda, de un creciente compromiso empresarial y del recurso humano, por lo que esperemos que el Ejecutivo asuma su responsabilidad y nosotros la nuestra en el ámbito de nuestras decisiones profesionales y personales. Alcanzar el desarrollo sostenible en nuestro país, sin duda, requiere del concurso de todos nosotros.

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